Нове самоврядування: польський досвід

Навряд чи хтось заперечить тезу про пострадянську ментальну близькість українців та поляків.

Та чому ж одні після виходу з "соцтабору" спромоглись на реальні реформи, а інші від 1991 року лише говорять про реформування та організовують малорезультативні революції "заради реформ"?

Не претендуючи на істину в останній інстанції, хочу поділитись особистими враженнями від польських реалій.

Коли я приїхав до Польщі в 1997 році, мене найбільше вразили дві речі: вулиці та громадський транспорт. Всі вулиці (та тротуари) були прибраними, в тому числі від снігу, а вночі - завжди яскраво освітлені.

Після бруду напівтемного тоді рідного Львова я відчував себе в іншій реальності.

Громадський транспорт з його похвилинним розкладом тоді вразив мене ще більше.

Та пізніше я дізнався про інші, не менш цікаві речі. Приміром, про те, що школи в провінційних містечках чи селах часто бувають багатшими, сучаснішими і краще обладнаними, ніж в деяких великих містах.

Що там є новенькі спортзали та басейни.

Окремо скажу про відомі українцям сільські клуби!

Наприклад, про останній з побачених українськими службовцями, яких ми возили в серпні 2014 року до Нижньої Сілезії в рамках навчального візиту. Село Щепанув - 1700 мешканців. Новозбудований клуб (поєднаний з дитсадочком, весільним залом, бібліотекою) вартістю 1,5 млн євро з’явився за рахунок власних коштів громади, а не завдяки дотації ЄС.

"Рятівна допомога" ЄС

Питаннями самоврядування та державного управління я професійно займаюсь вже понад десять років.

Досить часто доводиться чути, що це мовляв "полякам Європа гроші дала, збудувала"...

Не хочу нікого образити, але, вибачте, це таке дуже "совкове" мислення – хтось згори мусить дати. Мовляв, як інакше?!

Але цифри говорять про інше.

За період 2006-2013 років Польща одержала з фондів ЄС біля 67 млрд. євро. Сума вражає, правда?

Та вражає вона лише якщо не знати обсяг бюджету публічного сектора польської держави.

В сумарному бюджеті ці 67 млрд євро становили... 3%. Прописом: три (!) відсотки.

Польські громади вийшли на реальну фінансову та майнову самостійність від початку нового устрою, в 1990 році, коли до уряду прийшла команда реформаторів на чолі з прем’єром Тадеушем Мазовецьким.

Всі чули прізвище тодішнього міністра фінансів Лєшека Бальцеровича.

Якщо Вам цікаві чисті відремонтовані, прибрані вулиці, надійний громадський транспорт та сучасні школи, варто знати прізвище іншого реформатора: Єжи Регульського.

Професора Регульського по праву називають батьком польської реформи самоврядування.

Це він очолював групу експертів, які у підпіллі – ще до приходу "Солідарності" до влади – підготували реформу громад.

Це він був уповноваженим прем’єра Мазовецького з питань реформи самоврядування, з червня 1989 року керував підготовкою пакету реформаторських законів.

А після їхнього ухвалення у березні 1990  Регульський від імені уряду Польщі представляв інтереси новостворених самоврядних громад у конфліктах з центральною адміністрацією (яких, як здогадуєтеся, не бракувало).

То що було зроблено?

По-перше, місцеві громади отримали право власності на землю, більшість державних будівель та об’єктів. Включно з правом здавати їх в оренду, продавати, заставляти в банку, вносити майно в якості статутного фонду до ТОВ та АТ.

Ця нечувана лібералізація стала поштовхом до розвитку ринку комунального нерухомого майна та банківських послуг для громад.

До слова, польське законодавство вимагає від громади вибирати банк для обслуговування через тендер.

По-друге, за місцевими громадами законодавчо закріпили гарантовані доходи, адекватні до виконуваних завдань.

Це – як власні надхождення, так і трансфертні платежі з центру.

Серед власних джерел коштів було три основні наповнювачі бюджету:

а) податок на нерухомість (землю, будинки та споруди);

б) частину податку на прибуток підприємств на території громади – приблизно 17 злотих з кожних 100 злотих сплаченого податку;

в) частину податку з доходів фізичних осіб, зареєстрованих в даній громаді – приблизно 36 злотих з кожних 100 злотих сплаченого податку.

Серед трансфертів найважливішою є дотація на освіту. І найбільшою. Сумарно по країні вона складає третину бюджетних коштів громад. Нині це – близько 1000 євро на учня протягом року.

По-третє, усвідомлено та перенесено в практичну площину розуміння того факту, що фінансова та майнова незалежність є необхідними, але недостатніми передумовами реального самоврядування.

Тому повноваження та ресурси закріплено за громадами таким чином, щоб жодні інші рівні та гілки влади не могли втручатися  в самоврядування.

Дублювання сфер відповідальності не існує!

 Місцеві громади стали незалежними юридичними суб’єктами, з правом захищати власні  інтереси в суді (в тому числі – перед урядом). І вони це право успішно використовують.

Прикладом може бути справа "Громада Стшельце Опольські проти уряду". Предметом справи було несвоєчасне перерахування освітньої дотації на рахунок громади, через що громада була змушена взяти кредит в банку. За позовом громади суд зобов’язав уряд сплатити банківські відсотки.

Польська реформа самоврядування була успішною тому, що вона була добре підготовленою, швидкою і комплексною.

Але така реформа не могла б відбутися, якби не було відповідного політичного моменту та політичної волі.

Парламент був готовий голосувати за сміливі закони, а уповноважений уряду зі своєю командою не були політиками, тобто не концентрувалися на результаті найближчих виборів.

Що з польського досвіду 
можна використати в Україні?

Польський досвід не може бути перенесений на український ґрунт механічно.

Головні перешкоди цьому - інший адміністративний поділ, суспільно-економічні умови та політична ситуація в країні.

На початку 1990-х у Польщі не було необхідності зміни адміністративного поділу. Кількість та кордони громад (їх було близько двох з половиною тисяч) не змінилися, змінилася їх сутність.

В Україні ж, при порівняльній кількості населення, сьогодні є понад 11 тис. громад.

Але лише  650 з них могли б самостійно та ефективно виконувати завдання, типові для найнижчого рівня самоврядування.

Стартові суспільно-економічні обставини для проведення реформи самоврядування також є іншими. В Польщі самоврядні громади з’явилися  в момент демонтажу соціалістичної держави.

В Україні ж за двадцять три роки незалежності сформувалася олігархічно-кланова економіка, а корупція глибоко вкорінилася в усіх гілках влади.

Олігархат та корупціонери не є зацікавленими в децентралізації ані владних повноважень, ані фінансових потоків.

І цю перешкоду важко буде подолати без сильного консолідованого тиску з боку суспільства, яке має отримати найбільшу вигоду від децентралізації.

Важко – але можливо.

Потрібно пам’ятати, що серед всього іншого реформа є політичним процесом. А українська політична конфігурація, хоча значно прогресивніша, ніж рік тому, є далеко непростою.

І вже зараз надходять є певні тривожні сигнали.

Та незважаючи на відмінності, польський досвід дуже чітко показує, яких принципів треба дотримуватись для створення реального сильного самоврядування.

Ці принципи є такими:

-       чіткий поділ повноважень різних рівнів та гілок влади;

-       рівень майнових та фінансових прав, адекватний до компетенції;

-       судовий захист (дійсно незалежним судом) громад від будь-якого обмеження їхніх прав або втручання з боку центральної влади.

Відсутність будь-якої з цих трьох складових неминуче призводить до того, що інші дві також не працюватимуть.

Автор:

Маркіян Желяк - економіст, фінансист.

В 2004-2014 роках займав посаду Голови правління польської асоціації "Центр Європейської Співпраці", в 2013-2014 рр. - член правління Форуму громадянського суспільства східного партнерства.
В даний момент координує роботу польсько-української групи експертів-радників уряду України з питань реформи самоврядування та децентралізації.

джерело